责任关天 第八章 调研与破题

二、水路安全调研与破局之思

星期三上午，省海事局局长秦玉林特意召集陶好为、王能全、赵广水、孙宜山四位副局长，以及贾海总工程师、李育玲高级会计师和各科室主要负责人，召开会议听取各组的调研情况汇报。

徐科长给局里几位领导每人递上一份调查报告。他环视一圈各位领导，清了清嗓子，开口说道：“山水市水路安全隐患问题较为严峻，具体体现在以下几个方面。

一、船舶适航性能与船员安全素质堪忧。

其一，经济条件与水运基础薄弱。封闭水域的经济状况普遍欠佳，水运基础条件落后。这里的船舶主要服务于库区群众，客货运量小，经济效益低，船主无力对船舶进行大规模投入。而且船舶建造缺乏正规厂家与图纸，大多因陋就简、东拼西凑而成。船主觉得船能装货能航行就行，库区乘客无论严寒酷暑，都只能坐在露天甲板上，在水中航行一个多小时，乘船条件恶劣至极。

其二，船员安全素质低下。封闭水域的船舶仅能从事短途客货运输，基本在自家附近水域活动。船员大多上午开船，回家务农，半农半商。开船前未接受正规、系统的培训，对安全危害认识不足，也不舍得在安全方面投入。他们认为能把船开走就行，出了事自认倒霉。

其三，乘客自我保护意识淡薄。乘客与船主多为乡里乡亲，只求出行方便，觉得没了这艘船出行反倒不便。船舶常年在水上跑，也并非经常出事。

其四，船主长期只与山水市海事处打交道，没有其他海事机关对其管理。他们认为船舶能载货能航行，有无证照一个样，接受管理就得花钱（购买设备、培训考试、办证办照都要花钱），不违规就赚不到钱。山水海事处宣传安全、提出整改意见，船主就觉得是故意刁难，妨碍他们发家致富。船主受经济利益驱使，对海事处的管理能拖就拖、能抗就抗。一旦海事处采取扣船等强制措施，船主便纠缠不休，搞得海事人员及其家属不得安宁。若未造成严重后果，公安机关不会立即介入处理。更有甚者，船主全家老少、左邻右舍手持刀棍围攻殴打海事人员。长期以来，形成了海事人员苦口婆心劝说，船主依旧我行我素的局面。所以，仅靠海事人员的说服教育，没有强制措施，对封闭水域船舶根本无法实现有效管理。

二、安全管理工作举步维艰

其一，行政处罚难以落实到位。国家行政管理机关通常遵循教育与处罚相结合的原则。面对相对封闭水域的船舶安全管理，山水海事处想尽办法。对违反水上交通安全的行为人，说服教育无效后，便依照《中华人民共和国行政处罚法》规定，向人民法院申请强制执行。然而，人民法院并不会如法律规定那般立即执行。不仅收不到强制执行费，执行船舶案件也困难重重。所以，即便申请法院强制执行，违法行为也未必能得到处罚，当事人也难以受到教育。违法当事人甚至觉得申请到法院也没什么大不了，对行政处罚愈发轻视。山水海事处常常是这边问题还未处理完，那边问题又冒出来，日积月累，未处理的违法行为堆积如山，海事处对违法行为愈发无可奈何。由于海事处常面临调查取证难、文书送达难、处罚执行难的困境，甚至还会遭到不法人员的人身攻击或恫吓，正常管理工作难以开展，事故隐患无法及时消除。

其二，管理经费与设备严重匮乏。由于封闭水域船舶安全性能差、船员安全素质低、经济效益低、乘客自我保护意识低、执法环境差等客观因素，像山水市这样的封闭水域监督管理，必须在人力、物力、财力上加大投入，需要一定的经济与设备支持。但我们发现，山水市管理经费和必备管理设备严重短缺。为了尽职尽责，海事管理人员风里来雨里去，无论严冬盛夏，始终奋战在安全管理一线。在装备极其落后、自然条件恶劣的情况下，为检查一处渡口或一艘船舶，他们常常要自带干粮，翻山越岭，花费一两天时间才能抵达目的地。可即便如此，正常工资都难以保障，差旅费、通讯费往往还得自己掏腰包，海事人员承受着精神与经济的双重压力。山水海事处主任季元在基层海事机构工作二十多年，每个节假日都坚守岗位，却从未领取过加班费。由于缺乏资金，他们无法使用监督艇对水上运输全程进行检查，安全管理留下诸多盲区；因资金匮乏，安全管理必备设备无法配置，行政执法过程中难以搜集和保留证据，不利于执法工作开展，在诉讼中也不利于举证。

三、管理责任制难以有效落实

按照国务院及相关文件规定，乡镇人民政府对本辖区内乡镇船舶安全管理负责，海事机关履行国家监察职责。省交通厅、省经贸委、省监察厅、省安监局四部门《关于进一步落实乡镇船舶安全管理责任制意见》下发后，进一步明确了乡镇船舶安全管理责任。我们与山水市海事处同志探讨封闭水域船舶安全管理责任问题时，海事处同志表示，依据现行乡镇船舶安全管理责任规定，基层海事机构只要认真对所辖船舶进行安全检查，向船舶单位或个人指出安全隐患问题，按程序下达相关文书，并及时将整改意见书面报告给相关乡镇人民政府，就算尽到了职责。至于如何整改、是否整改，则是乡镇人民政府的事，若发生事故，责任也由乡镇人民政府承担。因此，许多海事人员认为这个文件对海事人员和交通行政部门而言，确实是个好文件。至少，它将安全管理责任“推”给了乡镇人民政府，交通行政主管部门和海事机构只要尽到监督、检查、指导职责，出了事故就不怕被追究责任。但在实际工作中，当他们向乡镇人民政府提出隐患整治意见，要求落实责任时，有的乡镇领导表示：“就船舶安全管理而言，乡镇人民政府一无机构编制，二无人员编制，三无经费来源，四不是执法主体，让我们怎么管理？况且，船舶证书由你们办理，规费由你们收取，你们是国家授权的管理单位，你们不管谁管？责任你们不承担谁承担？这也是政府责任，那也是政府责任，还要这么多机构干嘛？再说，取缔了这些不合格渡口，群众和学生靠什么过河？你们要尽责就把责任尽到底，在库区所有码头上建座桥，这样大家就都安全了。”于是，海事处将检查出的问题“推”给乡镇人民政府，却又被乡镇人民政府“踢”了回来，查处问题相互推诿，隐患问题依旧无法解决。由于乡镇人民政府认为存在责、权、利不统一的问题，对水上安全管理责任抱着无奈和侥幸心理，与县市政府签订船舶安全管理责任书也是勉强为之。责任感稍强的乡镇人民政府领导，也只是在相关会议上强调一下，节假日安排人员在码头上站站、转转，至于能否解决问题则另当别论，万一出了事故，好歹有个交代。责任感差的乡镇政府则根本不过问水上交通安全管理工作。乡镇政府管理乡镇船舶的责任在很大程度上落空。山水海事处同志认为，在乡镇船舶安全管理上，对乡镇政府期望越大，失望往往就越大。这种情况在全省可能较为普遍。我认为，过去各级要求乡镇人民政府承担乡镇船舶安全责任主体，无非是因为乡镇船舶难管理，乡镇政府可采取行政措施。但在实际调查中我们发现，现行的乡镇船舶安全管理责任制很难解决具体问题。乡镇政府有管理责任，却不具备执法资格（不是执法主体），具体执法难以操作。行政命令对各级组织或许还有效力，但对实行承包责任制的农民船员而言，乡镇人民政府的行政措施难以奏效，总不能不让农民船员种地吧？海事处是水路安全执法主体，却缺乏强制手段确保相关措施落实；法院是所有行政强制执行的最终机关，但没有规定法院必须执行海事强制申请，执行与否对法院来说并无差别。这个看似周密的责任体系，实际上存在很大漏洞，船舶安全管理工作，除了海事机构，还是海事机构。

四、水上交通安全管理建议

我对库区乘客的安全深感担忧，对山水海事处人员的工作条件、工作难度和工作待遇深表同情，局领导务必高度重视那里的情况。要解决山水市水路安全问题，必须从基础抓起。我们建议：

一是完善船舶安全管理责任制。前面已汇报存在的问题。具体来说，可将乡镇政府的部分水路安全责任转交给当地公安派出所，由乡镇人民政府承担责任，派出所具体实施对违法行为的处罚，海事机构对船舶管理进行业务指导，如此便能彻底解决发现隐患容易、调查处罚落实难的问题。山水海事处同志还提出将封闭库区海事机构转变为“海事警察”的大胆设想，其主要目的也是解决水路隐患调查处罚难的问题。

二是解决船舶救生消防设备不齐全，以及海事处管理经费短缺、管理设备落后的问题。若要求船主按标准配齐所有设备，船主确实难以承受，因为他们的经营效益实在太低。从调查情况看，山水市水路安全隐患如此突出，管理经费和设备如此匮乏，这些年却未发生事故，堪称奇迹，而这个奇迹是海事处工作人员和当地船员共同创造的。”……

秦局长看向陶好为副局长，问道：“陶副局长，山水水路安全问题如此突出，过去你们没向省厅领导汇报过吗？”“山水市水路安全问题一直较为严重，每次调研后我们都如实向省厅领导汇报。省厅领导也很重视那里的安全问题，每逢重大节假日，省厅安运处都会专门派人前往检查。刚才冯处长、徐科长调研汇报的问题并非新问题，每次调研，山水海事处同志都会反映上述问题。但我们每次去，只是强调各级交通部门和海事机构应尽职尽责，从制度和责任层面抓安全，并未解决根本问题，真正的长效管理机制尚未建立起来。”陶副局长如实回答秦局长的问题。

冯处长接着说：“应该说，多年来，通过海事处的努力，随着当地经济发展，山水市水路安全已有很大改善，如今的情况比过去好多了。过去全是破破烂烂的木质船舶，不少船体到处漏水，有的船舶一边航行一边抽水，根本没有救生消防设备，超载情况也很严重，1983年还发生过一次导致28人死亡的重大事故。现在船舶质量提升为钢质，但主要问题在于：一是船舶还是达不到规范标准，救生消防设备配备数量不足；船舶达不到规范要求的问题在其他水库同样存在。二是海事监管必需的经费和设备短缺。三是库区群众的法律意识、海事执法环境、责任制落实情况等问题，是全省普遍存在的通病。这次调研，山水市提出了‘以奖代补’建造标准船的方式，也就是建造符合标准的客渡船我们政府补贴一点，船主出大头。我认为通过鼓励船主改造船舶，经过几年努力，逐步使客渡船舶达到规范要求。救生消防设备配备不足的问题，能否通过赠送解决一部分？现在倡导建设和谐社会，那里的安全隐患不消除，就难以实现和谐。像山水市海事处管理经费和设备短缺的问题，在其他县市也存在，只是其他县市交通局予以解决了。经费设备短缺，不仅工作难以开展，监管面无法达标，还可能导致海事人员成为被告，甚至被认定为失职渎职。”

秦局长一边倾听调研汇报，一边认真做着记录。其他几个小组也陆续进行情况汇报。主持会议的秦玉林局长征求了其他几位局领导的意见。最后，她对徐科长说：“徐科长，你们航政科要立刻起草一份情况汇报。要以山水安全隐患问题为重点，归纳全省情况，问题要讲透彻，情况要说明白，不要遮遮掩掩，并在此基础上提出一些合理化建议。我刚到海事系统，算是个新手和外行。山水市的船舶主要服务库区群众，我认为要从解决‘三农’问题的高度去看待安全问题。公路部门实施村村通公路工程已有几年，解决了不少农村公路问题，现在又提出村村通班车的宏伟目标，并制定了全省实施方案。既然公路部门能想办法解决农村通村公路和通班车问题，我们为何不想办法解决水路安全隐患问题？或许有的同志会说，作为海事执法机构，船舶不合格就取缔，设备不足就禁止其运营，履行扣船、停船职责即可。同志们也清楚，山水市海事处已尝试过这些办法，并且仍在努力，还为此付出了代价，但实际问题并未得到解决。还有同志会说，我们既要发现问题，发现问题后却要自己想办法解决，而非让船主和当地政府解决，资金从何而来，我们是不是多此一举？同志们，关键在于转变思想观念。我们执法的本质是什么？农村水库船舶经济效益与大江大河船舶经济效益不可同日而语，农村问题与城市问题的解决方式也不能相同。中央倡导惠民政策，我们也要考虑农村实际需求和承受能力。‘以奖代补’是个值得尝试的方式，对积极改造并达标的船舶给予补助，这个建议很好，值得研究推广。我看可以争取一些资金，在山水市开展试点。基层海事机构管理经费短缺问题也要逐步解决，这不仅是扩大监管面、规范执法的需要，也是提升监管水平、树立基层海事形象的需要，更是提高执政能力的要求。要将解决监管经费与落实责任一同提出，经费与责任要相匹配，不能只强调责任而回避问题。责任制的修改涉及面广、政策性强，可写进报告供领导参考。山水海事处提出将海事处变为‘海事警察’的问题，会后同志们就不要再议论了，报告完成后交给我。明天陶副局长、冯处长、徐科长随我去厅里汇报。”秦局长态度坚决，作为新领导，她要维护自己的权威。

秦玉林局长说完，局里其他几位领导也纷纷发言。对于解决山水市水路安全问题的办法，有的领导表示完全赞同，有的领导则表示“谨慎”支持。

会后，徐科长立即着手起草情况汇报。下午，徐科长将报告分别呈交给几位领导审阅，秦局长对部分内容进行了修改。

第二天，秦局长领着陶副局长、冯处长以及徐科长，一同前往省交通厅，向分管安全工作的龙副厅长进行工作汇报。

在驱车前往省厅的途中，秦局长对陶副局长嘱咐道：“待会你向龙厅长汇报责任制相关内容时，顺带提一下山水市海事处关于机构改革的想法，别太刻意强调，让龙厅长了解大概意思就行。要是龙厅长表现出兴趣，冯处长你就见机补充。”

抵达省交通厅后，一行四人乘坐电梯直达九楼，随后秦局长带领众人径直走进龙副厅长宽敞的办公室。由于此前秦局长已与龙副厅长预约，所以在办公室里，省厅安全运输处的朱处长早已等候在此。见到秦局长等人进来，朱处长赶忙起身，主动与他们握手，并热情寒暄。龙副厅长也礼貌性地从座位上站起来，示意大家就座，紧接着工作人员为每人端来一杯热茶。

秦玉林坐下后，顺手拢了拢头发，轻啜一口热茶，便开口说道：“龙副厅长，您日常工作繁忙，我们今天来，是想把前几天局里在相关县市调研的水路安全情况，向您和朱处长做个汇报。我刚到海事系统不久，对情况还不是十分熟悉，今天就由陶副局长来具体汇报，您看可以吗？”

“玉林啊，你一上任就积极开展调研工作，这种求真务实、真抓实干的作风值得肯定！让好为副局长汇报完全没问题，他可是我们水路安全管理领域的权威专家呢！”龙副厅长面带笑容地说道。

陶好为谦逊地笑了笑，说道：“龙厅长您太抬举我了，我哪算什么权威。既然您这么说了，那我就恭敬不如从命，先按照局党组集体讨论的意见进行汇报，若有不足之处，还请各位批评指正。”

随后，陶副局长开始有条不紊地汇报，内容主要涵盖三个方面：其一，全省乡镇船舶安全现存的主要问题以及重大安全隐患；其二，导致乡镇船舶安全问题产生的一些关键原因；其三，针对上述问题的主要解决思路。他的汇报条理清晰，层次分明，虽然整体基于局党组前一天讨论的集体意见，但也融入了不少他个人的独到见解。

龙副厅长和朱处长听得十分专注，还不时拿起笔做些记录。龙副厅长是在前两年通过“双推双考”调任至此，对全省水路安全的具体情况了解有限。当听到安全隐患如此严峻，基层海事监管能力和条件又如此薄弱，而安全管理责任却极为重大时，他内心深感忧虑。

汇报结束后，龙副厅长对省海事局的调研工作给予了充分肯定：“你们对安全问题的梳理非常细致，提出的建议也具有可行性。我建议秦局长后续再向李厅长汇报水路安全方面存在的问题、产生的原因，以及相应的解决思路。汇报时，要着重围绕如何进一步完善乡镇船舶安全管理责任制，确保能够及时发现并处理安全隐患；怎样利用‘以奖代补’的方式，改善农村群众的安全渡运条件，让老百姓能乘坐安全的渡船和船只；还有如何提升基层海事机构的基础条件，推动基层海事机构逐步实现安全监管现代化、应急反应快速化等方面展开，并将这些内容作为海事系统未来一段时间的工作重点加以落实。你们提出责任与监管经费相匹配的想法是合理的，但还需要制定出切实可行的办法和政策，以便指导县市层面的具体操作。等你们向李厅长汇报后，我也会再找李厅长沟通，下次厅党组开会时，我会把相关情况提出来供大家讨论，争取推动厅里出台扶持水路安全的相关政策。关于你们建议将乡镇政府部分船舶安全管理责任划分给当地派出所这一举措，现阶段最好先由县市政府进行试点，待条件成熟后，再看能否争取由省政府办公厅或者省编委发文，在全省范围内推广。至于山水市海事处提出将海事机构转变为‘海事警察’的想法，从他们的设想来看，或许能更有效地解决管理过程中的一些问题，管理效果也可能更为显著。然而，这一想法涉及到机构和职责的重新界定、事权的划分、机构的重组以及人事变动等诸多复杂问题，实际操作起来难度较大。说实话，公安部门可能不像接受道路安全管理那样，轻易愿意承接这项工作。乡镇船舶安全管理工作责任重大，却没有太多实际利益，不仅是精神上的沉重负担，也是经济上的包袱，稍有疏忽就可能面临责任追究，不过我个人对他们的这个想法并不反对。说到责任追究，自国务院《进一步加强安全生产的决定》发布以来，近期受到责任追究的领导级别之高、人数之多，是前所未有的。我们地方海事机构安全管理的重点在支流、湖泊和水库，尤其是乡镇船舶，工作环境艰苦，任务艰巨，责任重大。因此，工作必须做细做实，执法要严格规范，记录要全面详尽，这是我们时刻都不能掉以轻心的。”

秦局长连忙回应道：“龙厅长，我们一定会按照您的指示落实工作，一方面向李厅长全面、准确地汇报情况，另一方面及时发文，加强基层海事机构的执法规范化建设。”

汇报结束，一行人起身，与龙副厅长和朱处长握手道别。

墙上的日历已然更新，农历新年日益临近。每年农历新年前十五天，便是“春运”的起始之日，而再过一个月，新一年的“春运”又将拉开帷幕。山水市有大量人员外出打工，每年春节期间，这些外出务工人员纷纷返乡，休息、探亲、访友，人员流动极为频繁。在“春运”期间，山水市的水运旅客数量每年都在5万人次以上，且主要集中在春节前后的十天左右。每到“春运”，山水市海事处的工作人员便会陷入忙碌之中，各项准备工作纷繁复杂。不仅要提前制定“春运”预案，对船舶进行专项检查，开展船员的安全教育工作，与船员签订安全责任书，还要大力度进行宣传，准备好储备运力，随时准备向上级汇报情况，同时随时迎接省、市、县两级政府以及安委会、交通部门等领导的检查。